Édition du mercredi 24 juillet 2019
France stratégie propose de revoir les règles d'urbanisme pour lutter contre l'artificialisation des sols
Comment parvenir à l’objectif de « zéro artificialisation nette » des sols – l’un des objectifs du Plan biodiversité dévoilé il y a un an par le gouvernement ? C’est la question sur laquelle France stratégie – organisme de prospective dépendant de Matignon – se penche dans un rapport publié hier. La réponse, selon France stratégie, tient essentiellement à une refonte des règles d’urbanisme.
L’artificialisation des sols, définie comme « tout processus impliquant une perte d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, conduisant à un changement d’usage et de structure des sols », progresse de façon inquiétante en France : 20 000 hectares en moyenne d’espaces naturels sont bétonnés chaque année, pour bâtir des logements dans 40 % des cas, pour le réseau routier dans 28 % des cas. Cette artificialisation galopante n’est pas uniquement due à l’augmentation démographique : elle a en effet progressé de 70 % depuis 1981, pendant que la population ne s’accroissait que de 19 %.
L’artificialisation des sols a de multiples conséquences néfastes sur le plan environnemental : destruction des espèces animales et végétales, augmentation des émissions de CO2 (moins de végétation implique moins de stockage du carbone), pollution accrue. L’artificialisation des sols et leur imperméabilisation a également des conséquences sur l’écoulement de l’eau et provoque une augmentation des inondations.
Des causes diverses
La première cause de cette hausse de l’artificialisation est l’appétence de plus en plus prononcée des ménages pour l’habitat individuel. Aux grandes cités des années 1960 et 1970 – qui avaient au moins l’avantage de représenter un habitat dense – ont succédé les lotissements en grande périphérie des villes, extrêmement consommateurs d’espace. France stratégie évoque également, parmi ces causes, « la sous-exploitation du bâti (logements et bureaux vides) et le développement des résidences secondaires occupées de manière intermittente ».
France stratégie pointe également un cadre fiscal qui incite les communes à « artificialiser » : « Une trentaine de taxes s’appliquent aux terrains urbanisables, (…) et constituent des sources importantes de financement pour les communes », note France stratégie, qui rappelle que la taxe foncière a rapporté en 2017 le double de la taxe d’habitation. La Tascom (taxe sur les surfaces commerciales) a rapporté la même année quelque 945 millions d’euros. Au-delà de ces raisons fiscales, on peut ajouter que le développement des zones commerciales dans les communes est généralement générateur d’emplois et d’attractivité pour les communes concernées.
Par ailleurs, les politiques de soutien à l’immobilier (dispositif Pinel, prêts à taux zéro), sont autant d’incitation à la construction. « Ces instruments n’ont pas été conçus pour l’enjeu de la réduction de l’artificialisation des sols », est-il noté dans le rapport, ne serait-ce que parce qu’ils sont indifférenciés sur tout le territoire : par exemple, « le dispositif Pinel concerne pareillement, sur l’ensemble de leur territoire, les communes en zones tendues, alors même que ces agglomérations ont en moyenne 70 % de leur territoire en zone non artificialisée ».
Le rapport envisage trois scénarios pour les années à venir. Si rien ne change (« scénario tendanciel » ), au rythme actuel, ce sont 280 000 hectares d’espaces naturels qui seront artificialisés d’ici 2030 (la surface d’un département comme les Yvelines) ; des mesures incitant à la « densification » permettraient de passer de 20 000 ha à 5 500 ha artificialisés par an ; enfin, en adoptant des mesures plus radicales (notamment une multiplication par cinq du prix des terres), on pourrait aboutir à réduire ce chiffre à 3600 ha par an.
Quels leviers ?
C’est essentiellement en jouant sur les règles d’urbanisme qu’il serait possible d’inverser la tendance, estime France stratégie. Trois pistes sont évoquées : premièrement, l’instauration d’une « obligation de densification » via l’instauration dans les PLU « d’un plancher de densité et d’un taux plancher de renouvellement urbain dans chaque commune pour les constructions nouvelles ». Deuxième piste : exclure du dispositif Pinel et du prêt à taux zéro les constructions sur des terres non artificialisées. Enfin, à l’inverse, France stratégie propose « d’exonérer totalement de taxe d’aménagement les projets qui ne changent pas l’emprise au sol bâti » (surélévation, rénovation ou reconstruction).
France stratégie estime possible de prévoir d’inscrire ces mesures dans le projet de loi de finances pour 2021. Mais à aucun moment l’organisme n’évoque la façon dont serait compensé le manque à gagner financier de telles mesures pour les collectivités territoriales. Il propose, en revanche, d’instaurer une composante « artificialisation » à la taxe d’aménagement, dont les recettes permettraient de financer « des opérations de renaturation des sols ».
L’artificialisation des sols, définie comme « tout processus impliquant une perte d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, conduisant à un changement d’usage et de structure des sols », progresse de façon inquiétante en France : 20 000 hectares en moyenne d’espaces naturels sont bétonnés chaque année, pour bâtir des logements dans 40 % des cas, pour le réseau routier dans 28 % des cas. Cette artificialisation galopante n’est pas uniquement due à l’augmentation démographique : elle a en effet progressé de 70 % depuis 1981, pendant que la population ne s’accroissait que de 19 %.
L’artificialisation des sols a de multiples conséquences néfastes sur le plan environnemental : destruction des espèces animales et végétales, augmentation des émissions de CO2 (moins de végétation implique moins de stockage du carbone), pollution accrue. L’artificialisation des sols et leur imperméabilisation a également des conséquences sur l’écoulement de l’eau et provoque une augmentation des inondations.
Des causes diverses
La première cause de cette hausse de l’artificialisation est l’appétence de plus en plus prononcée des ménages pour l’habitat individuel. Aux grandes cités des années 1960 et 1970 – qui avaient au moins l’avantage de représenter un habitat dense – ont succédé les lotissements en grande périphérie des villes, extrêmement consommateurs d’espace. France stratégie évoque également, parmi ces causes, « la sous-exploitation du bâti (logements et bureaux vides) et le développement des résidences secondaires occupées de manière intermittente ».
France stratégie pointe également un cadre fiscal qui incite les communes à « artificialiser » : « Une trentaine de taxes s’appliquent aux terrains urbanisables, (…) et constituent des sources importantes de financement pour les communes », note France stratégie, qui rappelle que la taxe foncière a rapporté en 2017 le double de la taxe d’habitation. La Tascom (taxe sur les surfaces commerciales) a rapporté la même année quelque 945 millions d’euros. Au-delà de ces raisons fiscales, on peut ajouter que le développement des zones commerciales dans les communes est généralement générateur d’emplois et d’attractivité pour les communes concernées.
Par ailleurs, les politiques de soutien à l’immobilier (dispositif Pinel, prêts à taux zéro), sont autant d’incitation à la construction. « Ces instruments n’ont pas été conçus pour l’enjeu de la réduction de l’artificialisation des sols », est-il noté dans le rapport, ne serait-ce que parce qu’ils sont indifférenciés sur tout le territoire : par exemple, « le dispositif Pinel concerne pareillement, sur l’ensemble de leur territoire, les communes en zones tendues, alors même que ces agglomérations ont en moyenne 70 % de leur territoire en zone non artificialisée ».
Le rapport envisage trois scénarios pour les années à venir. Si rien ne change (« scénario tendanciel » ), au rythme actuel, ce sont 280 000 hectares d’espaces naturels qui seront artificialisés d’ici 2030 (la surface d’un département comme les Yvelines) ; des mesures incitant à la « densification » permettraient de passer de 20 000 ha à 5 500 ha artificialisés par an ; enfin, en adoptant des mesures plus radicales (notamment une multiplication par cinq du prix des terres), on pourrait aboutir à réduire ce chiffre à 3600 ha par an.
Quels leviers ?
C’est essentiellement en jouant sur les règles d’urbanisme qu’il serait possible d’inverser la tendance, estime France stratégie. Trois pistes sont évoquées : premièrement, l’instauration d’une « obligation de densification » via l’instauration dans les PLU « d’un plancher de densité et d’un taux plancher de renouvellement urbain dans chaque commune pour les constructions nouvelles ». Deuxième piste : exclure du dispositif Pinel et du prêt à taux zéro les constructions sur des terres non artificialisées. Enfin, à l’inverse, France stratégie propose « d’exonérer totalement de taxe d’aménagement les projets qui ne changent pas l’emprise au sol bâti » (surélévation, rénovation ou reconstruction).
France stratégie estime possible de prévoir d’inscrire ces mesures dans le projet de loi de finances pour 2021. Mais à aucun moment l’organisme n’évoque la façon dont serait compensé le manque à gagner financier de telles mesures pour les collectivités territoriales. Il propose, en revanche, d’instaurer une composante « artificialisation » à la taxe d’aménagement, dont les recettes permettraient de financer « des opérations de renaturation des sols ».
F.L.
Télécharger le rapport.Suivez Maire info sur Twitter : @Maireinfo2
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Canicule : les maires appelés à « limiter les activités non essentielles » dans leurs communes
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